M. Zemmour (Sciences Po, Uni. Paris 1) "La gestion de la dette née de la crise pourrait devenir un instrument au service des politiques d’austérité"

Les crises sanitaire et économique qu’a vu naître l’année 2020 mettent à l’épreuve notre système de protection sociale et son financement. Si les différents dispositifs sociaux mis en place ont permis d’en amortir les effets, ils ne sont pas sans impact sur l’état des comptes publics. Faut-il s’inquiéter des déficits records générés (49 Mds d’euros pour la sécurité sociale en 2020) ? La dette COVID remet-elle en cause notre modèle social ? Michael Zemmour, économiste au LIEPP de Sciences Po et à l’université Paris 1 Panthéon Sorbonne, spécialiste des questions de financement de l’état social a accepté de nous apporter son éclairage.

‍Quels effets la crise sanitaire et économique a-t-elle eu sur les comptes sociaux ?

‍Il faut distinguer plusieurs temps dans l’analyse des effets de la crise : en premier lieu le temps aigu de la crise, le confinement strict de mars. Le système français de protection sociale français a permis d’y apporter une réponse rapide (avec l’activité partielle notamment), à la différence d’autres pays, à l’image des États-Unis, qui ne disposent pas d’un droit social permettant une telle réactivité des pouvoirs publics.Les réponses apportées ont cependant généré un déficit important des comptes sociaux. A moyen terme, se pose donc la question de la gestion de la dette liée à la crise. Ce déficit résulte en premier lieu des pertes de recette de la protection sociale qui reposent majoritairement sur les cotisations sociales. Ces pertes résultent principalement de la contraction de la masse salariale liée à la destruction d’emplois mais également au recours massif à l’activité partielle.

Ainsi, le déficit social vient majoritairement des baisses de recettes, davantage que des augmentations de dépenses, qui ont surtout concerné l’activité partielle et les indemnités journalières pour garde d’enfant.

‍Pourquoi l’activité partielle a-t-elle été aussi largement activée ? L’activité partielle est un dispositif particulier, porté par l’État et l’assurance chômage selon une clé de répartition ad hoc : c’est l’entreprise qui verse le salaire au salarié avant d’être remboursée aux deux tiers par l’État et à un tiers par l’assurance chômage. Ces modalités de financement sont liées à l’histoire de ce dispositif, initialement pensé pour être localisé ou sectoriel en cas de baisse conjoncturelle et circonscrite de l’activité économique. Lorsque la crise est survenue au printemps dernier, l’activité partielle a été perçue comme un dispositif existant, mobilisable rapidement, permettant d’apporter une réponse aux difficultés des entreprises.L’activité partielle a donc été largement mobilisée – et l’est toujours aujourd’hui. Cette utilisation massive et prolongée pourrait faire craindre que certaines entreprises n’arrivent plus à sortir du dispositif et continuent à vivre “sous perfusion”. Mais ce risque est de second ordre face à la nécessité de sauvegarder les entreprises de la faillite en maintenant l’activité partielle tant qu’on ne sera pas venu à bout de la crise.Le déficit est-il un problème en soi ? Non, c’est une solution. Le déficit fait partie de la stratégie publique des États pour gérer une crise : il occupe une fonction de stabilisation de l’économie et a permis d’éviter que le revenu des ménages soit touché aussi fortement que le PIB par la crise. On pourrait même se demander si l’on a « dépensé suffisamment » pour protéger les populations les plus durement impactées par la crise (notamment les jeunes).

Le point à questionner n’est pas tant le déficit en lui-même que son imputation aux comptes sociaux. On pourrait en effet attribuer tout ou partie du déficit à l’État : par exemple le déficit lié aux exonérations de cotisations sociales, que l’État aurait pu compenser, les dépenses issues du financement de l’activité partielle ou le coût des reports de cotisations.On aurait pu considérer que, face à un choc d’une telle ampleur, il revenait à l’État, au vu de sa capacité d’action, de prendre en charge les dépenses liées à la sécurisation des salariés, des ménages, de l’économie en général.

‍Pourquoi considérer différemment les comptes de l’État et les comptes sociaux ?

‍Les comptes sociaux ont vocation à être gérés à l’équilibre. Ils ont des recettes limitées, et n’ont pas vocation à s’endetter, contrairement à l’État qui dispose d’un horizon de remboursement de ses dettes beaucoup plus long. Cette conception est le corollaire de l’autonomie des comptes sociaux : puisque les comptes des organismes de protection sociale sont autonomes, ils ont à supporter eux-mêmes leur dette. C’est à cette fin qu’a été créée la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) en 1996, en même temps que la CRDS (contribution pour le remboursement de la dette sociale) destinée à la financer.Or, dans l’urgence de la crise, les pouvoirs publics ont décidé d’héberger le déficit et la dette sociale dans les comptes sociaux (CADES et comptes de l’assurance chômage). Cette gestion de la dette n’est pas anodine : alors que la dette sociale a vocation à être amortie rapidement, la dette portée par l’État n’est jamais remboursée, elle est roulée d’une année sur l’autre (les intérêts des dettes passées sont remboursés via un nouvel emprunt). Ainsi, la décision de loger la dette sociale (qui n’est pas liée à un défaut de gestion) dans les comptes sociaux contraint les organismes sociaux à utiliser leurs recettes courantes pour se désendetter en s’astreignant donc à des dépenses courantes inférieures à leurs recettes.Une alternative aurait été de loger cette dette dans les comptes de l’État. Cela aurait présenté deux avantages : le coût de la dette aurait été inférieur, l’État empruntant à taux faibles voire nuls, et moins de ressources auraient été nécessaires à moyen terme puisque le remboursement des seuls intérêts de la dette par l’État aurait été plus indolore que le remboursement de la dette elle-même par les organismes sociaux. Cela est d’ailleurs encore possible aujourd’hui : l’État pourrait racheter la dette de la CADES et de l’Unédic.

‍Quel poids cette dette COVID fait-elle porter à notre système de protection sociale ? Tout d’abord, le fait d’imputer la dette issue de la crise COVID aux comptes sociaux pourrait servir à appuyer une « politique des caisses vides » : favoriser la naissance d’un déficit en affectant une partie des ressources sociales au désendettement permet par la suite de faire apparaitre comme indispensable la réduction des dépenses.

Il n’est pas à exclure que le poids de la dette COVID joue ce rôle-là dans les années à venir et serve à justifier une baisse des dépenses sociales.Par ailleurs, l’autonomie des comptes sociaux est en jeu. Elle repose sur le fait que des recettes sont affectées aux organismes de protection sociale et fixées à un niveau égal aux dépenses. Si l’équation est déséquilibrée pendant trop longtemps, l’autonomie des comptes sociaux risque d’être mise à mal, l’apparition d’un déficit important justifiant une reprise de contrôle par l’État.

La question de l’imputation de la dette sociale en draine une autre, plus fondamentale : a-t-on atteint le niveau maximum de dépenses sociales ? Nos besoins sociaux sont dynamiques notamment du fait du vieillissement de la population et nécessiteraient, pour maintenir un niveau de dépenses sociales stable, une augmentation des recettes. Or, la crise risque d’avoir un impact durable sur la croissance économique. A taux de prélèvement constant, le déficit se creusera mécaniquement, alors que les comptes sociaux n’ont pas vocation à accuser un déficit durable. Il sera donc nécessaire soit d’augmenter les taux de prélèvement, en assumant que les dépenses sociales doivent prendre une part plus importante dans l’économie, soit, à l’inverse, de diminuer les dépenses sociales.

‍Par quels mécanismes peut-on diminuer les dépenses sociales ?La baisse des dépenses sociales pourrait résulter de deux logiques différentes.Une logique d’appauvrissement, qui fut le chemin choisi par les pays d’Europe du Sud à la suite de la crise des dettes souveraines avec le choix d’une baisse du niveau de vie (des retraités notamment), dans le but d’équilibrer les comptes publics.Une deuxième option serait de réorienter les dépenses sociales vers la sphère privée avec toutes les problématiques d’inégalités que cela peut comporter.  On est loin en France du modèle américain, dans lequel l'assurance sociale privée prédomine (en matière de retraite et de santé). Cependant, les réformes passées et en cours organisent le développement d'un étage de protection sociale privé, là ou on pourrait s'attendre à un développement des assurances sociales:  je pense aux réformes rendant les complémentaires santé d’entreprises obligatoires, et plus généralement renforçant la place des complémentaires santé, ou les réformes des retraites qui ménagent une place croissante au retraites privées.

En conclusion, la gestion de la dette née de la crise est une vraie question d’économie politique pour les 10 ou 20 prochaines années, et pourrait devenir un instrument au service de réformes d’austérité.Je fais l’hypothèse que les besoins sociaux vont prendre une place croissante dans les budgets, et seront soit assumés par la puissance publique (avec une augmentation des prélèvements obligatoires) soit par les individus avec la mise en place de dispositifs privés en complément du système public.

Marie Devaine, Sophie Caillaud, 07.04.2021

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